Hay instrumentos del ordenamiento jurídico que son para decisiones normativas, otros para decisiones administrativas y otros que se pueden usar para ambas.

Es usual confundir las decisiones administrativas con las normativas. Por esta razón, muchos académicos, al referirse a la administración pública, suelen diseñar pirámides normativas contemplando entre sus instrumentos a los decretos, resoluciones y hasta los contratos. Incluso en la propia Constitución Política del Estado (CPE) se comete ese error (art. 410.II.4).

Hay instrumentos del ordenamiento jurídico que son para decisiones normativas, otros para decisiones administrativas y otros que se pueden usar para ambas. La CPE, el estatuto autonómico y la carta orgánica son exclusivamente para normar; algunas resoluciones, como la administrativa y la técnica son para decisiones administrativas; y la ley, los decretos, las ordenanzas y otras resoluciones se usan para ambos tipos de decisiones. Una ratificación, aprobación, expropiación, designación y otras similares decisiones que se toman con resolución, decreto o incluso con ley, no son actos normativos, sino actos administrativos. La diferencia es que estos son concretos, de efecto particular, y su vigencia se extingue al momento de cumplirse. Por ejemplo, una resolución de designación deja de estar en vigencia al posesionarse al beneficiario en el cargo. Por lo mismo, no corresponde la figura de derogación o abrogación, ni el control normativo. En cambio, los actos normativos son abstractos, de efecto general (sobre todos), y su vigencia es permanente, en tanto no se los derogue o abrogue. A estos sí aplica el control normativo de legalidad o de constitucionalidad (López 2011, 55-66).

Para evitar esas confusiones, es mejor decir reglamento y manual para referirse a las normas aprobadas mediante decreto, resolución u ordenanza. Sin embargo, el problema no se resuelve en el caso de las leyes, ya que no existe otro denominativo para actos normativos hechos con ley. Para solucionar ese lío, lo ideal sería usar la ley únicamente para actos normativos, y que las decisiones administrativas de atribución de los órganos legislativos se las tomen con resolución. Esto porque no hay la necesidad de hacerlo con ley al no existir relación jerárquica entre actos de decisiones administrativas, ya que en colisión de estas solo aplica el principio de competencia. Es decir, la decisión válida será la de la autoridad que tenga atribución para tomarla, independientemente de que sea con resolución, decreto o ley.

Así, una pirámide normativa de cualquier nivel de gobierno, en aplicación adecuada del art. 410.II de la CPE, estará compuesta por: 1) el bloque de constitucionalidad (integrado por la CPE, tratados internacionales y los estándares internacionales y constitucionales), 2) los tratados internacionales que no sean en materia de derechos humanos y comunitarios, 3) el estatuto autonómico o carta orgánica (este nivel, en el caso del Gobierno central, no existe), 4) las leyes, 5) los reglamentos y 6) los manuales, sean procedimentales (protocolos), de funciones o técnicos. Como excepción, en caso de competencias compartidas, existen dos rangos de leyes: la ley básica y la ley de desarrollo, teniendo la primera mayor jerarquía que la segunda (CPE art. 297.I.4). Asimismo, puede darse el caso de dos niveles de reglamentos: los generales o básicos y los específicos.

En la esfera pública, las decisiones administrativas deben estar siempre estrictamente subordinadas a los actos normativos, es decir, a las normas de esa pirámide descrita. Lo contrario es la ilegalidad. Si se contradice a una ley (en su condición de norma) o a la Constitución, implica delito. Las decisiones administrativas que se tomen sin tener atribución o habilitación legal se entienden como nulas, y ejecutarlas implica delito (CPE, art. 122; Código Penal, art. 153).

Es importante diferenciar ambos tipos de decisiones (normativas y administrativas), no solo como juristas —quienes deberían tener claridad en esto—, sino también como ciudadanía en general, ya que eso ayuda a emitir criterios adecuados sobre las actuaciones de los/as gobernantes. 

Por ejemplo, esta semana, la presidente Añez decidió efectivizar los ascensos de los militares sin la ratificación del Senado (DS 4291). Contra tal decisión, se pronuncian dos senadores: uno (Ciro Zabala, del MAS) dice que eso es “hacer valer más un reglamento que una ley”, y otro (Edwin Rodríguez, de UD) dice que la acción es inconstitucional (La Razón, 15/07/2020). Pareciera que ambos apelan al principio de jerarquía normativa para pretender invalidar la decisión de Añez. Siendo así, estarían insinuando que la forma de impugnarla sería mediante el control normativo de legalidad y de constitucionalidad, respectivamente. Sin embargo, no se trata de un acto normativo, sino de uno administrativo. 

Sabiendo diferenciarlos, se puede ver que no corresponde el control normativo, sino la impugnación administrativa. Si tal decisión va contra la Constitución y/o las leyes, se podrá ver que se trata de un delito (CP, art. 153). Si fuera un acto normativo, no habría delito, ya que este tipo de actos se presumen de constitucionalidad (Ley 254, art. 4). Así, la claridad en la diferenciación entre decisiones administrativas y normas ayuda a comprender con mayor propiedad la dinámica de la administración pública.